Виктор ТЕРЕНТЬЕВ, Заслуженный строитель России, кандидат экономических наук (г. Пермь)

ВЛАДИВОСТОК. 20 января. ВОСТОК-МЕДИА - С принятием Правительством РФ курса на повышение конкурентоспособности отечественной экономики особую актуальность приобретает готовность капитального строительства стать ведущей отраслью, способной обеспечить своевременное обновление основных фондов в различных сферах производства на основе инноваций, новой техники и технологий. Вторая задача, стоящая перед инвестиционно-строительным комплексом, - непосредственное участие в реализации приоритетных национальных проектов и жилищных программ.

В данном контексте существенно возрастает роль государственной экономической политики в системе управления строительной отраслью. К сожалению, механизм государственного управления экономическим развитием строительной отраслью в стране кардинально разлажен. Эта проблема вызывает серьезную озабоченность у известных ученых, политиков-профессионалов, руководителей предприятий и организаций, что находит отражение в многочисленных публикациях.

Серьезные диспропорции сложились в сфере нормативно-правового технического регулирования.

При принятии национальных решений наверху стали «забываться» интересы регионов, бизнес-сообществ, рядовых граждан. Нормативные акты рождаются порой в спешке, без учета профессионального мнения, социального гуманизма, здравого прагматизма и ментальности нашего общества, отличающегося от западного. В частности, вступивший в силу федеральный закон от 22 июля 2008 года № 148-ФЗ фундаментально установил новую доктрину — переход на саморегулирование.

Воспринят он неоднозначно, о чем свидетельствует большой поток писем и обращений в адрес Президента и Правительства страны от малого и среднего бизнеса, крупных организаций. В них содержится просьба о сохранении прежнего порядка государственного регулирования в строительстве и параллельном становлении отраслевого института саморегулирования на принципах добровольности без ущемления прав и интересов среднего класса.

Однако закон принят и обсуждению не подлежит. Это данность. В то же время нет единого мнения по его реализации, и что самое важное - нет практических рекомендаций на языке государственного регламента управления. Мероприятия, проводимые в последнее время, превращаются в говорильню, забалтывание «экспертами» жгучих проблем саморегулирования и вносят свой «вклад» в низкую результативность предстоящих «эпохальных» нововведений.

Бесспорно, что в ряде случаев саморегулирование может успешно заменить государственное регулирование экономикой. Но кто просчитал эффективность от его внедрения, кто представил на суд общественности, потребителей продукции – какова цена данного института гражданского общества, его финансовые, социальные и экономические последствия? Никто. Голос из регионов не был услышан, не говоря уже о мнении научно-экспертного сообщества.

К принятому федеральному закону читатель не найдет веских, аргументированных обоснований. Изобретатели закона так и не сумели рассказать, какие фундаментальные преимущества привносятся в механизмы управления отраслью.

В законе заложены обтекаемые ориентиры становления саморегулируемых организаций (СРО), а конкретные сроки создания всей иерархии системы саморегулирования приходятся на сложнейший период прогнозируемого снижения объемов строительства в 2009 году.

Придавая важное значение принятым законодательным решениям, особо хотелось бы заострить внимание на постановочных моментах, вытекающих из общих организационных и управленческих задач саморегулирования.

Закон не безупречен, в нем видны «очевидные дыры». Практическая реализация начала пробуксовывать. Хотя закон позволяет создавать СРО на льготных условиях уже в 2008 году, в России не создана ни одна полноценная СРО. Почему? Как всегда, выявляется специфическое российское явление – системное отставание принятия подзаконных актов.

К примеру, лишь в декабре постановлением Правительства РФ наконец-то определены уполномоченные федеральные органы, осуществляющие ведение единого государственного реестра; контроля (надзора) за деятельностью СРО; устанавливающие перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Почему происходит подобное? На мой взгляд, из-за разобщенности федеральных органов исполнительной власти, переадресации вопросов принятия нормативных актов от одного ведомства к другому, недопонимания важнейшей роли строительной отрасли в развитии экономики страны. По этой причине так и не появился официальный, юридически грамотный комментарий закона № 148-ФЗ.

Ключевое решение, направленное на кардинальное изменение сложившихся диспропорций в отрасли, прежде всего, должно быть обусловлено созданием Министерства строительства РФ, которое воссоздаст государственную систему управления экономического развития, научного, технического, производственного и кадрового потенциала строительной индустрии.

Для преодоления врожденных дефектов нынешней системы и перехода к СРО потребуется:

— преодолеть неравномерность реальных доходов населения, строительных фирм и организаций;

— учесть высокую степень поляризации уровня развития субъектов РФ;

— отметить, что феномен «коллективной рациональности» при саморегулировании не даст эффекта. В реальности многообразие организаций и их конкуренция исключают применение всеми ее участниками одинаковых управленческих приемов. Каждый выстраивает оптимальные рецепты эффективности с учетом имеющейся материально-технической, кадровой базы, уровня специализации и профессионализма и так далее;

— реформационный прагматизм не должен нарушать равновесия между стремлением человеческой натуры к свободе, независимости и социальной справедливости.

В ходе исследования базового закона № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», а также 148-ФЗ, №7-ФЗ, «О третейских судах» мною представлена модель саморегулируемых организаций и примерный перечень нормативных актов, методических рекомендаций и документов, которые необходимо разработать и принять для полноценной работы СРО. Этот список насчитывает 65 пунктов, но думается, что продолжение будет следовать. К тому же сроки подготовки всего массива бумагооборота трудно спрогнозировать. Модель саморегулируемых организаций представляет собой многомерную, довольно сложную структуру.

В ходе проводимых исследований можно сделать следующие выводы:

1. В нынешней неопределенной ситуации, когда стратегические цели СРО не сформулированы, необходимо наряду с сохранением государственного лицензирования осуществлять формирование саморегулирования поэтапно, на принципах добровольности.

Особо следует отметить, что в законе прописана обязательность вступления в СРО. Это противоречит ст. 30 Конституции РФ: «Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем». Налицо дискриминация предпринимательства, главной движущей силой которого является средний класс – основа малого и среднего бизнеса.

2. При формировании организационных структур всегда учитывается степень влияния управляющего фактора на процессы саморегулирования. Управляющий фактор в законе не раскрыт, также не рассматривается в целом система управления СРО. Все отношения в СРО в данном случае выстраиваются чисто на платной основе. Правила игры не нацелены на эффективное развитие отрасли, ее материальной базы, участие в реализации национальных проектов.

3. С позиций технической политики, в основе которой лежит единый критерий - критерий безопасности, следует констатировать масштабность и запущенность проблем технического регулирования: новых технических нормативов нет, старые перестают соответствовать современным требованиям. Закон № 148-ФЗ «испепелен» словом «безопасность», Градостроительный кодекс опирается на виртуальные технические регламенты. Спрашивается, что первично - технические регламенты или перечень работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства? Думается, отсутствие технических регламентов в строительстве существенным образом будет девальвировать деятельность СРО.

4. Закон № 148-ФЗ способствует многократному росту издержек. По данным Росстата 95,9 процента строительных организаций имеют численность работающих до 100 человек. Внесение вступительных, членских взносов, в компенсационный фонд (КФ) и других платежей для этих фирм — непосильная нагрузка. В результате большинство индивидуальных предпринимателей и юридических лиц будут вынуждены перейти в «теневой» бизнес, что противоречит указу Президента РФ от 15 мая 2008 года о поддержке предпринимательской деятельности. Поэтому закон № 148-ФЗ с учетом специфики отрасли, различной степени дифференциации субъектов РФ должен быть существенно доработан в части снижения нормы по количественному членству в СРО и суммам взноса в компенсационный фонд в зависимости от объема выполняемых работ и специализации фирм.

Полагаю, нецелесообразно мерить одним «аршином» все субъекты в проектной и строительной деятельности, у каждого есть конституционное право свободы на труд, профессиональной деятельности. Заявление о том, что пусть «малыши» работают на неответственных работах, некорректно. Все процессы в строительстве тесно взаимоувязаны.

5. В прагматичном плане, учитывая положения федеральных законов, регулирующих инвестиционную деятельность, где субъекты ИСД вправе совмещать функции двух и более субъектов, представляется целесообразным создание комплексных СРО (изыскание, проектирование, строительство, заказчики-застройщики, узкоспециализированные и пусконаладочные работы и другое).

6. Средства компенсационного фонда никоим образом не защищены от дефолтовых потрясений, падения рынка ценных бумаг и вложения в недвижимость. Следует повысить степень защиты КФ от спекулятивных схем и опасного «казино» на законодательном уровне.

7. Специалисты неоднократно высказывали опасения, что СРО могут превратиться в стяжательные органы. Идеологи СРО активно пропагандируют, что переход от лицензирования к саморегулированию позволит резко сократить административные барьеры. По закону № 148-ФЗ все происходит с точностью до наоборот. Если при системе лицензирования был один уполномоченный орган — Росстрой, ныне Минрегион, то при СРО количество уполномоченных органов увеличилось в шесть раз, а финансовые нагрузки — в сотни раз (!). Совершенно очевидно, что многократно возрастает армия бюрократического аппарата, обслуживающего всю систему СРО, что ведет к появлению извращенных форм коррупции. Спрашивается, ради чего «городить огород»?

Либералы-экономисты должны осознать, что взносы в КФ являются безвозвратно потерянными. Нетрудно подсчитать, сколько сотен миллиардов рублей будет изъято из экономики страны. В период острой нехватки финансовых средств в реальном секторе экономики и банковской сфере данная постановка задачи по формированию КФ станет проблемой номер один. Процессы развития предлагаемой платформы СРО в разы увеличат в строительной сфере неизбежные риски и угрозы.

В последнее время активно критикуют лицензирование. В то же время руками реформаторов, вместо того чтобы совершенствовать систему лицензирования, на протяжении трех лет через нормативные акты, проведены поправки, значительно усложняющие осуществление профилактической работы с лицензиатами и лицензионного контроля. Сегодня в Минрегионе на всю страну осталось четыре специалиста(!), уполномоченных проводить лицензионный контроль.

Не все было таким несовершенным в данном секторе регулирования. Ведь не случайно авторы СРО основные лицензионные требования и условия заложили в стандарты и правила саморегулируемых организаций.

Работоспособная модель СРО должна учитывать многогранность взаимосвязей, представлять целостную картину для формирования всех структур некоммерческого партнерства, а также выстраивания цивилизованных отношений членов СРО. Из этого вытекает настоятельная необходимость принятия модельных нормативно-правовых актов, способных концептуально определять тенденции, этапы и принципы корпоративной интеграции, нацеленных на конечный результат саморегулирования.

Если рассматривать становление системы саморегулирования, то в реальном секторе экономики, на мой взгляд, было бы рациональнее создавать альтернативное направление – холдинги и корпорации в строительстве при косвенном государственном регулировании. К сожалению, целенаправленная политика государства по формированию крупных структур бизнеса практически отсутствует.

В этой связи возможно использование положительного опыта финансово-промышленных групп, «почивших в бозе» в ушедшем году.

Принятие нормативно-правовых актов «О корпорациях», «О холдингах», бесспорно, способствовало бы повышению эффективности экономического взаимодействия субъектов инвестиционно-строительной деятельности, повышению конкурентоспособности отрасли, качественному совершенствованию корпоративных аспектов управления.

Однако не следует забывать, что на практике корпорации, на которые возлагаются надежды, отнюдь не торопятся вкладывать капиталы в депрессивные, наиболее нуждающиеся в инвестициях регионы. Они предпочитают действовать на давно освоенных территориях. Поэтому государство должно создавать условия для заинтересованности крупных корпораций в развитии упомянутых регионов.

При анализе закона № 148-ФЗ, на мой взгляд, бросаются в глаза явные упущения или пробелы:

а) нормативная размытость критериев оценки и качества решения целевой задачи СРО;

б) отсутствие полноценного правового регулирования деятельности СРО, взаимодействия с другими видами СРО, строительными компаниями и степени защиты СРО;

в) отсутствие законодательной нормы о необходимости обязательного страхования, что позволило бы отказаться от компенсационного фонда;

г) недостаточная правовая урегулированность статуса и порядка вступления в силу решений специализированных органов управления и контроля;

д) соответствующий «вакуум» применительно к порядку проведения аудиторской проверки СРО и ее членов;

е) неопределенность в области нормативно-правового обеспечения институтов «добросовестности» членов органов управления и «злоупотребления наделенными правами»;

ж) ряд статей закона вступают в противоречие со статьями Конституции РФ (ст. 30, 34, 57), ограничивая ценности свободы граждан среднего класса, малого бизнеса;

з) отсутствие правовой защиты средств КФ в случае финансовых кризисов.

и) слова, изложенные в ст. 55.5 закона № 148-ФЗ о стандартах саморегулирования, «вправе разработать; могут… » неоднозначно понятны и трактуются по-разному. Но речь-то идет о законе. Он должен исключать двусмысленность и недомолвки. Например: кто конкретно выдает свидетельство о допуске и аннулирует его — общее собрание или постоянно действующий коллегиальный орган? Какова судьба страхования? Нужны ли независимые члены в коллегиальном органе? Все должны одинаково понимать статьи закона, иначе нельзя добиться его исполнения.

В продолжение темы добавлю – правилами саморегулирования могут устанавливаться требования о наличии сертификатов соответствия работ, сертификатов системы управления качеством и прочие нововведения, пролоббированные бюрократической группой лиц отечественного и международного сообщества. Нетрудно предсказать, какие дивиденды уже подсчитывают идеологи зарубежной парадигмы «классического менеджмента» весьма дорогостоящих консультационных программ, во многих случаях не оправдавших надежды, на практике оказавшихся ничтожными, о чем откровенно говорят и сами западные специалисты, описывая провалы реализации концепции менеджмента, а также российские ученые.

Жизнь подтверждает, что данные пиар-проекты - «всеобщие менеджменты качества», «сигмы» и различные «ключи успеха» - сметаются волнами кризиса, наглядно демонстрируя их наносность и ненужность обществу.

Давайте быть абсолютно честными по поводу сегодняшней ситуации в отрасли. Анализ сложившего в ней свидетельствует, что индивидуальные предприниматели и юридические лица не готовы к переходу к СРО из-за неопределенности с точки зрения технической политики, государственной системы управления, координирующей роли министерств и ведомств, слабой увязки с регионами в системном развитии капитального строительства, его строительной индустрии. Главной причиной, сдерживающей развитие отрасли по всем направлениям, является ее недостаточное законодательное и нормативное обеспечение.

Общий вывод, который вытекает из представленных экскурсов, таков:

без серьезной реформы в строительной отрасли невозможно выйти на передовые рубежи инновационного пути развития страны.



Нельзя не высказать очень важную мысль. Обратимся к скупым цифрам Росстата по итогам 2007 года.

Объем работ, выполненный по виду экономической деятельности «Строительство», достиг 3293,3 млрд. рублей (118,2 процента к предыдущему периоду), из них только малыми предприятиями освоено 37,2 процента (!) от общего объема подрядных работ. Причем в отрасли насчитывается 130,7 тысячи малых предприятий, в которых добросовестно трудятся 1780 тысяч человек (33,8 процента от общего объема работающих в строительстве). Приведенный анализ убедительно свидетельствует о ключевой роли малых предприятий в градостроительной деятельности и воспроизводственном процессе социально-экономического развития страны, и этот фактор законодатели должны учитывать.

Хотелось бы обратиться к знатокам и адептам саморегулирования: что делать с малым бизнесом, а также со средними предприятиями (удельный вес которых значительно выше, чем малых предприятий)? Записывать в подмастерья к крупным фирмам? И где гарантия, что их наймут даже на нижеоплачиваемую и непрестижную работу?

Думается, малый бизнес и средний класс не заслужили подобного отношения к себе и таких гонений. Они также выполняют работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и вынуждены вступать в саморегулируемые организации, чтобы получить свидетельство о допуске.

Как основной фактор, ограничивающий деловую активность строительных организаций, респонденты поставили на первое место высокий уровень налогов (42 процента).

Вся конструкция саморегулирования, как уже отмечено, выстраивается в первую очередь на финансовых составляющих. По сути, это дополнительная налоговая нагрузка на предприятия, причем в значительных размерах, что ухудшает положение налогоплательщиков (в нарушение ст. 57 Конституции РФ).

СРО — это скрытая приватизация, от которой в первую очередь пострадает средний класс. Фактор кооперации с крупными предприятиями навряд ли осуществим. Произойдет отраслевая экспансия и недружественное поглощение строительных предприятий, а это приведет к еще большему наращиванию диспропорции не только между крупными компаниями и малым и средним бизнесом, но и отдельными регионами страны, где различный уровень социально-экономического развития и инфраструктуры, неодинаковая емкость потребительского рынка.

Нельзя не отметить, что строительство формирует основную часть поступления в бюджет, является базовой отраслью развития всех реальных секторов экономики.

В 2007 году объем инвестиций в основной капитал составил в России 6,6 трлн. рублей (121 процент к прошлому периоду). Если бы система государственного лицензирования являлась тормозом в экономике, о чем постоянно утверждают сторонники СРО, таких впечатляющих темпов инвестиционно-строительной деятельности в стране не наблюдалось бы, и не мог успешно развиваться средний класс.

Государственное лицензирование – мощный рычаг по привлечению инвестиций в экономику России. Думаю, совершенно напрасно пытаются отменить этот институт регулирования, который давно функционирует во многих странах мира.

Уместно было бы сбалансировать пропорции системы управления лицензирования в кооперации с научными центрами, строительной общественностью, исполнительными органами субъектов РФ, в том числе вырабатывая предложения по созданию благоприятного инвестиционного климата, развитию производственного потенциала отрасли.

На основании вышеизложенного вполне разумным представляется внесение одной поправки в федеральный закон № 148-ФЗ, используя арсенал положений Конституции РФ: «Формирование саморегулируемых организаций в строительстве осуществляется на принципах добровольности. Государственное лицензирование сохранить без указания сроков его отмены». И на этом поставить точку.

Именно так должны формироваться институты гражданского общества, преобразуя отношения в предпринимательской деятельности без насилия и принуждения, с учетом мнения соотечественников, которых глубоко интересуют проводимые реформы и каким образом они подготовлены.
Источник: "Строительной газете"